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如何合作,怎么监督-美国政府和NGO界的关系[转]  

2011-03-15 15:04:07|  分类: 他山之石 |  标签: |举报 |字号 订阅

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[心平按] 本文刊发在3月10日的《南方周末》,作者梅儒瑞,曾为尼克松中心中国问题研究员。原文网址:http://www.infzm.com/content/56153

首先政府应该给NGO一个公平、透明、便捷的注册渠道。第二,政府给NGO免税待遇。最后,应该让这些NGO自由竞争。

本文首先讨论美国NGO与非盈利界的历史和背景。其次,美国税法和非营利组织的免税待遇。要了解美国公民社会的发展,必须了解美国的税法。第三,政府和NGO的互相监督关系。政府是要监督NGO,但NGO有监督政府的责任;最后,谈政府与NGO的合作。

美国的NGO/非营利界的历史和背景

美国宣布独立之前,已经有建立社会团体、NGO的传统。13个分散的殖民地,各有自己的殖民政府,当时比较弱,没提供什么公共卫生、教育、社会服务。如果需要服务,比如说学校,当地百姓就集中在一起,建立一个团体来办这个事,不要等政府来办。因为美国开创者、美国的政治哲学对庞大的政府持怀疑态度,政府不是万能的,最好让百姓解决他们所面临的问题。
本杰明·富兰克林1731年在费城组成了早年的NGO,费城图书馆公司,这是第一个向外开放的图书馆,费城百姓可以交很便宜的会费从那借书。当时,书籍是奢侈品,大部分书从英国进口,特别贵。本杰明·富兰克林觉得这个非营利公司对费城的文化发展有帮助。
1736年,他建立了另一个NGO:费城志愿消防队公司。当时费城没有专业的消防队,火灾隐患比较大,本杰明·富兰克林跟他的朋友筹备一些资金,买一些消防设备,让志愿者值班做消防工作,这个传统现在在美国还可以看到,很多小城市、小地方没有钱养一个专业的消防大队,设备是地方政府买,但消防人员都是志愿者,这在美国很普遍。

19世纪的NGO

美国独立后,到处都有民间组织发展,19世纪很多社会改革运动都可以看到NGO的力量。南北战争前,美国有奴隶制。影响力很大的NGO是1833年成立的美国反奴隶制度社团(American Anti-Slavery Society)。
当时有影响力的NGO还有妇女基督教禁酒联合会(Woman’s Christian Temperance Union,1874)。19世纪,禁酒是一个社会运动,当时美国妇女觉得酗酒问题带来很多社会矛盾,特别是男性喝酒过多。这个组织跟宗教有非常密切的关系,直到现在美国NGO界跟宗教关系还是很密切。
第三个NGO是美国最早成立的环保团体——山岳俱乐部(Sierra Club),于1892年成立,现在还存在。

成长中的美国非营利界

二战结束后,美国NGO、非营利界发展得非常快。1995年美国有110万家非营利组织,2005年达到140万家,有53万家年收入超过25000美元。大部分NGO规模很小。如果NGO收入超过25000美元,每年必须向国税局详细报告NGO的收入来源及领导者薪水,但小规模NGO不需详细报告。
非营利组织资产增长超过GDP的增长,1995年非营利界的总资产是1.5万亿美元,2005年是3.4万亿美元。另外,美国所有工作岗位中,有10%在非营利界,非常重要。

美国税法501(C)(3)条款

我对税法很有兴趣。要了解美国NGO的发展,最重要的是501(C)(3),这是美国税法的一个条款,我是其“粉丝”。该条款是给宗教、慈善、教育等组织以免税待遇,有两种:一是组织不需交所得税;第二,捐赠者将钱捐赠给(C)(3)机构,捐赠的钱数将从个人所得税中减掉。企业也有减税待遇,如果捐赠给美国慈善机构,公司也可减税,这是鼓励个人和企业给(C)(3)组织捐赠。
我举几个(C)(3)组织的例子:第一,比尔·盖茨基金会,现在是美国资产最多最大的(C)(3)组织。盖茨基金会将资产分成了两个组织:一是盖茨基金会,还有一个是盖茨信托基金,合起来资产接近600亿美元,是美国最大的基金会。第二是美国癌症协会,是家喻户晓的组织;最后一个组织规模比较小——water for people,这个组织主要目的是向发展中国家的老百姓提供干净的饮用水,他们在这方面做了很多工作。
此类组织除了免税待遇外,还有一个特点:政治活动受到限制。不能直接进入美国选举或进行选举活动,但这不代表其完全没有政治声音,如果跟他们组织的核心理念有关,他们也可发表看法,比如美国癌症协会可鼓励政府提高对癌症研究的投入,可以登广告说,政府应多一点投入支持癌症研究,但不能说这个民主党或共和党的候选人很支持癌症研究,要求投他的票。

501(C)(4)条款和(C)(4)组织

美国大部分NGO是(C)(3),但另外一种组织是据501(C)(4)条款登记,即公益组织,社会福利组织,或特定的本地雇员联合会。(C)(4)组织有免税待遇,但捐赠者不享受减税待遇。这类组织可以参与游说和政治活动,参与政治选举,公开支持候选人或反对候选人。美国政治游说团体是用(C)(4)登记的。
举三个例子:第一是有争议的组织——全国步枪协会,主要保护美国公民持枪的权利。步枪协会反对政府限制老百姓持枪的自由,他们有自己的主张,公开支持与自己主张一致的候选人,并且通过政治活动劝选民投票给自己认可的候选人。
第二是Brady Campaign(预防枪支暴力运动),这个组织的开创者以前是里根总统的白宫发言人,1981年有一个精神病患者拿枪暗杀里根总统,子弹射到里根发言人的脑袋,他变成半瘫痪,现在还坐轮椅。因为是枪击的受害者,他建立一个(C)(4)组织,鼓励政府采取措施限制枪支暴力。显然,对持枪限制,有组织支持,也有组织反对。
第三个组织——AOPA,是美国私人飞机拥有者和驾驶员的协会。政府如果想对私人飞机征税或提高私人飞机拥有者的成本,他们肯定反对。
有人可能怀疑:这样的游说团体是利益团体,怎么算公益组织?这就要看每个人的看法了,如果很支持持枪自由,肯定会觉得步枪协会是一个公益组织,如果不同意NRA(步枪协会)的看法,可能觉得其不算是一个公益组织。只要组织符合(C)(4)、税法以及政治活动的有关规定,政府就不会限制,NGO也要自由竞争。
美国退休人员协会AARP,非常有影响力,代表退休人的利益,有3500万会员,年纪差不多50岁的美国百姓可以加入该组织。美国领导者不会轻易得罪AARP。AARP意思是:改革养老制度的过程不能让退休人吃亏,并且要给美国退休人有尊严的退休晚年。AARP组织是(C)(4),是政治游说团体,同时开了AARP Foundation(退休人员协会基金会),是(C)(3)组织,做慈善活动,主要帮助经济困难的退休人。理论上,这两个组织中要有防火墙,AARP不能用(C)(3)慈善机构的钱来支持(C)(4)的政治活动。

五花八门的非营利组织

大部分美国NGO是以上述两个条款来登记的。但税法也给其他各种各样的组织免税待遇。包括:(C)(5)是工会和农会;(C)(6)是商业联合会,如美国商会;(C)7是社交和体育俱乐部;(C)(10)组织很有意思,在美国越来越少见,他们是传统的地方分会系统的兄弟会,是传统的NGO,著名的例子是共济会,每个城市都有共济会分会,第一个总统华盛顿是共济会会员;(C)(13)是非营利墓地公司和火葬场,提供火葬服务也用非营利模式经营,也是NGO;(C)(19)是退伍军人组织。

注册一个NGO

注册不是很难,不管是非营利公司还是营利公司都在州政府注册。很多NGO选择在特拉华州注册,为什么?因为有很多优惠政策:第一,登记费用便宜,小规模的NGO注册费为89美元,年费75美元,另外一个很吸引人的地方是允许董事会成员只有1个人,可以注册个人NGO。如果我想成立梅儒瑞美中关系促进联盟,我可以当唯一的董事长、董事,会议员。
特拉华州也是按照联邦政府的规定给NGO免税的待遇,而且不需要在特拉华州有任何活动,都可以注册,给合法身份。
NGO最大的挑战不是登记,而是吸引捐赠者,扩大影响力。

政府和NGO的互相监督

谁管理非营利组织?主要是财政部国税局(IRS)。IRS主要是调查非营利组织高管的“过高薪酬”,假如一个慈善机构年收入120万美元,其中100万美元是领导者的薪水,20万做慈善,肯定会被IRS取消免税资格。
法律对“过高”的定位比较模糊。IRS调查薪水情况,会与其它类似组织领导者的薪水比较。不能排除有人利用NGO作弊或利用慈善机构的名义来逃税。他们也要监督慈善团体的政治活动,如果慈善机构直接向恐怖组织提供资金帮助,算非法,“9·11”后,有小部分美国慈善机构因为将资金给恐怖组织而被取缔。
IRS会公开非营利组织所填的税表,年收入超过25000美元的组织都要做税表。如果想了解NGO,可以上网查,看他们的收入来源、经营情况、领导者的薪水。
除了财政部的国税局之外,联邦选举委员会也会管,主要是管NGO的政治活动,特别是(C)(4)组织。

非营利组织也监督政府

非盈利界也监督政府。举三个例子:一是反对政府浪费公民联合会。主要是监督,做很多调查,确定美国联邦政府没浪费纳税人的钱,如果看到浪费的项目和现象,会公开批评、做报告,通过媒体公布。第二个是支持华盛顿责任和伦理公民联盟。这个组织主要是反对政府、官员腐败,他们不断调查美国领导者,查到腐败现象通过媒体公布。第三是监督白宫预算办公室组织。政府必须减少赤字,做预算时要有责任。
这是非营利组织监督政府的例子,相当多,不止是这3个。

非营利组织的自我监管

最近几年也有一些新现象,即非盈利界的自我监督。例如,慈善导航员网站 (www.charitynavigator.org)被很多人使用,如果想捐赠给慈善组织,但不知道慈善组织经营得怎么样,效果怎么样,就可以用慈善导航员来查。
网站会给每个慈善组织做一个评估。每个慈善机构,都想受到这个网站4星级的评估,这表示慈善机构的成本很低,做项目的效率很高,管理很周全,而且领导者的薪水报酬也不高。
如果只有1星级的评估,表示这个组织可能在财政方面有些问题,领导者的薪水有点高,捐款要小心谨慎。网站也是NGO,是一个专门监督其它NGO的NGO,这是一个比较新的现象。

政府和NGO的合作

NGO接近30%的收入来自美国地方、州和联邦政府,政府跟慈善组织有很多合同关系或有合作。美国部分对外援助通过NGO执行,国际开发总区有很多NGO伙伴,比如国际美慈公司,是一个大规模的对外援助NGO,在40个国家开展减轻苦难、贫困和压迫的工作。初衷是帮助全世界的弱势群体,有3600名雇员、合同人员,是名副其实的跨国NGO。政府跟他们的合作非常密切,美国国际开发总署2008年向国际美慈公司提供了4700万美元支持他们的人道主义项目。比如海地发生地震时,政府有直接帮助海地,也有一部分钱给NGO,让他们进行人道主义援助。为什么这样做?如果政府直接做这个项目成本过高,效果也不是很理想,而NGO的效率好很多。
另外一个例子是对难民提供服务,美国每一年接受几万来自各国的难民。这些人到美国时,需要帮助,他们不会讲英语,有语言障碍,要找房子、工作都很困难,所以政府通过NGO给刚到美国的难民提供服务。
处理好政府跟NGO的关系,双方都有责任。首先政府应该给NGO一个公平、透明、便捷的注册渠道。第二,政府给NGO免税待遇。我不主张任何国家盲目模仿,但这个政策可参考。最后,特别在(C)(4)组织领域,应该让这些NGO自由竞争。
NGO首先要遵守法律,如果从政府和纳税人那里受到优惠政策和免税待遇,就有责任符合有关法律,必须要遵守特别是对参与政治活动的限制。NGO需要透明,我个人并不太担心游说团体政治影响力过大,但(c)(4)组织任何游说团体或NGO支持或反对一个候选人,应该用很透明的方法,不要背后操作。NGO也有责任保持其独立,如果跟政府有太密切的关系,肯定不名副其实。
如果政府与NGO处理好关系,有利于建立一个民主稳定的社会,中国朋友会说利于建立和谐社会。

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